三)“省直管县”财政体制改革的三种基本模式
按照我省市(州)、县发展现状,“省直管县”财政体制改革应分为下列三种模式。
(1)“中心城市+卫星县”模式
全省经济发展态势好、后劲足、财源丰沛的市(州)有长沙、衡阳、岳阳、常德,而株洲、湘潭虽发展稍弱,但在湖南省“长株潭”经济一体化战略下,仍应归入中心城市范畴。中心城市是现代区域经济发展的动力源,其作用不仅不能削弱,而且还应支持建设一批功能互补、特点鲜明的卫星城,加强其集聚和辐射效应,做优做活大城市群,以进一步发挥中心城市在经济社会发展中的核心增长极作用。
(2)“弱市(州)+两极县”模式
对经济发展水平较低的弱市(州)而言,一般有两种极端情况。一种是“相对较弱的市+相对较强的县”模式,如邵阳市与邵东县、娄底市与冷水江市。在这种模式中,地级市的存在已经束缚了县(市)的发展空间,阻碍了一批强县的崛起,县(市)急欲“破茧而出”,应对其实施“省直管县”改革,并采用鼓励财政收入大县(市)抓收入、上台阶的如超收返还、以奖促增等激励政策,以培育一批县域经济增长点。一种是“相对较弱的市+相对较弱的县”,如张家界与桑植县、湘西自治州与古丈县等。在这种模式中,因为“市”与“县”的经济发展水平较低、财政实力较弱,双方较易陷入低效竞争和博弈困境中,应对其施“省直管县”体制,同时辅以激励与约束相结合、鼓励经济欠发达市、县(市)增收节支保平衡的财政政策,在确保当年财政收支平衡和完成消化历年累计赤字任务的前提下,将省财政的体制补助和奖励与地方财政收入增长相挂钩。
(3)“中等市(州)+中等县”模式
对于前两种情况之外的部分市县,是否实施“省直管县”,采取哪些具体措施,应充分发挥下级财政自主管理、自主创新的积极性,尊重他们的首创精神和选择权力,鼓励他们突破路径依赖而获得创新效率。同时也要密切关注、审慎对待,除对改革市(县)进行正常的业务指导外,还要加强监管,尽量避免省直管县初期发生的管理缺位和无效状态。
三、创新“省直管县”财政体制改革的保障机制
“省直管县”财政体制改革使省对市、市对县的两层博弈改成为省直接一对多的博弈,将改变两级财力积累进程和利益均衡结构,进而影响省、市、县财政的理性行为,必须统筹协调、创新保障机制、完善配套措施,才能形成地方政府自上而下的合力,放大“省直管县”财政体制改革“正效应”,实现“省直管县”财政体制改革“软着陆”。
1.应重新定位省、市、县财政职责。省级财政的主要职责应该包括:确定市县财政体制、转移支付及专项资金补助的拨付、资金调度及财政结算、工作部署和检查等;市级财政在省县之间仍将起到桥梁和纽带作用,其主要职责应为:业务指导职责、报表汇总职责、发展县(市)域经济职责;“省直管县”后,县(市)在谋求自身发展中将有更大的自主权,将有更加良好的外部环境,应充分利用省财政政策和资金上的支持,激发县乡经济发展的内在动力。
2.应建立省对县的监督管理机制,避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。具体来说,实行省对县财政预算审查制度,从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督,全面掌握县级财政基本情况,指导县财政管理与改革工作,促进县级财政科学、合理安排预算;建立科学合理的省对县考核指标体系,客观评价县级财政运行情况和努力程度;建立合理的省对县激励性财政机制,采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式,激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。
3.创新省、市、县财政联席会议制,调节跨层级、跨区域的公共产品供给、宏观经济管理等矛盾,以自主协商的方式实现责任分担、利益共享。
4.建立省财政派出专员制,通过派出专员了解掌握县(市)乡财政情况,准确及时传达上级政策信息,指导县(市)财政管理和改革工作,建立省与县顺畅的信息通道。
5.创新风险预警和应急制,设置应急准备金和应急程序,提高新体制的应变能力和风险化解能力。
6.尝试市、县财政、地税合署办公的组织机构安排,即财政与地税合并为一个党组、两套班子(财政、税务)、两块牌子,各市(州)、县(市)财政局长兼任地税局长。这样的组织机构具有精简高效的特点,并有利于“省直管县”中的权、责、利的清晰定位和高效运作,是省直管县体制得以有效运行的重要保障。
总之就是省财政与县财政直接连接，跳过市财政。